儿童福利主任的网络化探索

   编者按

   5月14日，由联合国儿童基金会和民政部共同主办，北京师范大学中国公益研究院协办的“缩小差距：让儿童福利零距离”的论坛上，如何探索出更具创新性同时有接地气、可持续的项目，成了讨论的焦点，而“儿童福利主任”这一运作了三年多的项目模式也被关注。

   在1989年，全球各国首脑就通过签订《儿童权利公约》确认了所有儿童均享有平等的权利，这一《公约》也成为历史上加入国家最多的国际人权公约。从此，让儿童获得全方位的基本社会服务和保护，在法律高度上，成为了每个国家需要承担和履行的责任。这意味着，政府应是其中首要的责任方。

   仅从这个世纪来看，我国政府在普及公平的儿童福利服务工作方面就出台了一系列的政策。按出台时间顺序回顾，包括艾滋病“四免一关怀”、农村低保、城市贫困人口住房保障、免费普及义务教育、新农合、孤儿养育津贴、儿童发展纲要和艾滋病患儿补助金等8项重大措施，政策出台密度之大和覆盖领域之广都可谓史无前例。

   但从现实执行角度来看，这些政策在偏远贫困地区却无法得到很好的实施。站在服务提供方——政府的角度来说，这些地区交通不便、群众收入偏低、当地政府机构缺乏专业能力、难以改变的社会习俗都限制了儿童福利服务的覆盖；而从弱势儿童及其家庭角度出发，他们由于贫困、受教育程度低、语言障碍、信息缺乏以及对自身的耻辱感，很难获悉或者知道如何申请所需的服务。

   在很大程度上，多年以来，国内外NGO组织以及志愿者群体反而是这些偏远地区儿童工作任务的具体承担者。但由于资金、人力、与政府资源对接等问题的无法克服，这些民间群体的力量实际上是非常有限的，并且鲜有实现大面积网络化覆盖服务模式存续的机构。

   于是，这次实现了局部突破的，覆盖了最贫困、最偏远和最边缘儿童的“村级儿童福利主任”模式，就成为了一次由政府主导的、在儿童福利领域的创新。这个扎根村级社区的“儿童福利主任”，实现了社会服务体系中“最后一公里”的落实，在试点的4年间、5个省份的120个村落内，的确弥补了当地儿童服务的差距。

   不得不说，这个由政府主导、多方力量协同合作的项目确实让人眼前一亮，一改大众眼里对政府项目只注重政绩、无法有效落实的固有印象。但也正由此，我们对这个创新模式的期待值也随之增高——如何能在这个项目的持续性上做文章，将其纳入村级工作的基本制度，不让它成为“三分钟热度”的面子工程，就成了多方关心的关键之处。

   1.赤脚儿童社工

   “我的工作很多，很杂，一时也说不清。”正如在这个岗位上的云南陇川县广帕村的李正传（详见本期10版《村里的男“儿童主任”》一文）对《公益时报》记者所描述的那样，“儿童福利主任”的工作包罗万象，凡是儿童应该享受的福利政策，他都要去落实。

   这其中包括帮新生儿上户口，连接低保、临时救助、教育救助和医疗救助等政策资源，督促学生上学，督促家庭让儿童及时就医以及定期组织儿童活动等。可以说，只要是涉及到村里儿童的事，在这个岗位上的人就责无旁贷。

   比如，给新生儿上户口这样一件事，因为在云南和四川的少数民族试点地区，很多当地的成年人认为户籍没有用而被忽略掉。但目前，国内相当部分的政策以及福利待遇都是以户籍为依据，如贫困家庭的最低生活保障资格获得、义务教育、医疗救助、临时救助等制度均以户籍为前提。所以，在这些地方，协助家长为新生儿及时获得公民资格就成为了迫切的服务内容。

   但回顾起项目概念的雏形，黄晓燕介绍说，它最初的设计其实只是为了针对艾滋病孤儿这一群体。

   黄晓燕是南开大学周恩来政府管理学院社会工作与社会政策系副教授，拥有社会学博士学位，也是“儿童福利主任”项目专家团队的领军人物。她说，这一概念的源头最早要追溯到2003年。

   当时，我国开始出现了艾滋病孤儿的报道。第二年，民政部开始利用国家和联合国儿童基金会的资源，在几个受艾滋病影响严重的重点地区开展艾滋病孤儿的排查和救助工作，工作人员主要来自县级民政局以及部分地区的乡级民政助理。在一些交通不便的地区，这成了一项相当艰巨的任务。

   “四川凉山州昭觉县有一位乡民政助理员，名叫白史体。”黄晓燕回忆说，当地地处偏远，上山的路非常难走，雨雪天气时几乎就无路可走，“除了及时把生活救助金送到全乡上千名受艾滋病影响的孩子手中，白史体要加很多班才能和孩子、孩子的家人聊上几句，好帮助他们解决其他困难。”

   一转眼到了2010年，民政部再次与联合国儿童基金会合作，同时引入了5所高校的儿童福利和社会工作研究人员，并且将关注的目标拓展到所有孤儿、困境儿童乃至所有儿童。作为社会工作研究的先锋，黄晓燕是那次研讨会的主要参与者。

   “当时我们就在联合国儿基会的驻华办公室里，商讨寻求和开发为孩子们解决服务的‘最后一公里’问题。”黄晓燕说，“最后大家认定，必须有一个专门的人来提供服务，这个人必须就在孩子们身边，熟悉当地社区的文化习俗，熟悉孩子的家庭，能观察到孩子们的问题。”

   “当时，卫生领域的专家就在会议上回顾了中国以往的一个卓有成效的卫生制度创新——始于上世纪60年代的‘赤脚医生’队伍。”黄晓燕清楚地记得项目的灵感来源。

   “赤脚医生”曾被联合国誉为卫生领域内的创新典范。在上世纪60至80年代，这支半农半医的队伍，极大地满足了我国广袤农村地区农民的基本保健和医疗需求。他们来自所生活的农村社区，掌握一定的文化知识，经过基本的培训后便打着赤脚走向田间地头，用最简单、最直接的方式以及最低的成本，满足了周围最广大群体的医疗保健服务需求。

   于是，这种在服务对象身边确定一个人，经过一定培训，参照任务和执行规范提供服务，及时、有效地满足百姓需求的方式，立刻被专家们放诸于儿童福利领域。

   2.创新更需要接地气

   找到“儿童福利主任”这个支撑点后，项目很快就开始在2010年当年启动试点，首先面向河南、四川、山西、新疆和云南的120个村级单位。值得一提的是，这120个村所属的10个县均为国家级贫困县。

   就像文章一开始提到的那样，在这些地区，“户籍登记以及重要证件的重要性甚至还不如马铃薯的收成”。假如这些孩子的父母去世，他们无法出示死亡证，同时又不了解如何申领相关证明，就无法获得每月600元人民币的养育津贴；父母失踪的子女若无法提供证明，也无法申领每月270元的事实无人抚养儿童的生活津贴，也无法获得相关的食品、被褥衣服等生活用品补助，他们的身份也将无人知晓，更无法获得良好照顾。

   而“儿童福利主任”就成为了以儿童为中心、考虑所有儿童需求的社会福利体系的具体代言人。那么，如何寻找一名合适的“儿童福利主任”呢？

   从现有的人员情况来看，这些儿童福利主任均为村民，拥有基础的识字、算术能力，既能说当地语言又能说普通话，此前从事过社区服务并热爱与儿童打交道，经过笔试及面试后应聘上岗。

   选人不易，但比寻找人选更重要的是对这些“外行人”的培训。黄晓燕说，为了使这些儿童福利主任在短时间内就能为儿童开展服务，“项目设计团队在培训内容上花了很多心思”：第一层是向他们灌输儿童福利和儿童保护领域的基本理念，给予他们在儿童问题上的敏感度；第二层是让他们知道不同年龄段、不同背景儿童所需要的不同服务类别；第三层是对儿童福利政策的熟识，让他们了解民政、计生、教育等各方面的儿童帮扶政策和资源连接方式；最后一层是根据项目团队开发的指南和流程，识别、评估和解决儿童所遇到问题。

   但与传统意义上各地缺口极大的社工不同，他们所接受的培训还称不上社工培训，也没有相应的资格证书。黄晓燕也坦承，“这支队伍的定位就是满足弱势儿童对于养育和福利的最基本需求”，对于社工服务层次的需求，比如儿童心理介入、儿童发展辅助等高级服务内容，的确不是项目设计初衷，更不是这些没有高等学历的儿童福利主任能做到的。

   但对于贫困县村落的儿童，这个儿童福利主任在多方面就如同救命稻草般弥足珍贵。在试点地区，儿童福利主任的主要职能有11项，主要包括：了解村里弱势儿童的情况，及时提供支持；帮助其申请出生证，获得基本社会服务满足基本生活需要，包括上社保、申请民政救助、上学、就医；进行社会交往，获得儿童保护服务；确保每名儿童都能得到平等的发展机会；等等。

   如今，在试点的120个村内，在儿童福利主任的具体支持下，74000余名儿童获得了应享受的基本福利和保障，贫困县村落儿童面貌得到了大幅度的改善。

   作为该项目指导方中的一员，北京师范大学中国公益研究院院长王振耀在评价这个项目时，罕见地在即兴发言中宣布了下面一组数据，语气中掩饰不住对试点成功感到的欣喜：

   “在项目示范区，新农合的参保率从原来的83.8%上升到99.7%；残疾儿童就学率从59.4%提升到84.5%；16岁以下儿童打工比例从4%下降到2%；学龄儿童辍学率从5.3%下降到1.8%；18岁以下儿童结婚率从3%下降到1.2%；儿童福利主任协助了3550名儿童办理了户籍手续，协助了6649名孤儿申请到孤儿津贴，为8083名贫困儿童申请到低保，为4084名儿童申请到教育补贴，为708名病残儿童申请到补助或辅助设备……”

   在部分项目试点区域，这个制度还得到了更进一步的发展。2012年，河南洛宁县开始在试点的基础上，将项目扩展到全县388个村，并开始实施助养、助困、助医、助学、助业的“五位一体”救助工作，建立了困境儿童的分类救助体系，使全县5880名困境儿童得到了政府制度化的生活救助，其中包括1126名事实无人抚养儿童、残疾儿童、患重病儿童、服刑人员子女。同样把工作从试点村普及到整个县的还有云南瑞丽。

   而在项目的试点村中，现有的儿童福利主任是按照1:200~1000的标准配备的，这已与发达国家专职儿童福利人员的比例看齐。在《公益时报》的采访过程中，对于“儿童福利主任”这一制度创新模式在中国4年试点期间取得的成绩，许多长期扎根儿童福利工作的非营利组织都对其表示认可。

   “国际计划”是世界上规模最大的以儿童提供为中心的人道主义发展组织之一，长期在中国致力于消除儿童贫困和促进儿童权利，其中国区项目支持总监张红漫就相当肯定“儿童福利主任”的模式，她说：“这一模式充分显示了政府在儿童福利领域的领军作用，让乡村原本家庭化的儿童事务变成社会化的一部分，而且其形式和国际上的做法也是共通的。就拿‘国际计划’来说，也是不断努力在欠发达的农村地区搭建以社区为基础的村级儿童发展平台。而民政部与联合国儿基会的合作，相信更能使这个网络发挥更大效应。”

   非营利教育机构“美丽中国”市场与传播团队的张媛媛也参与了该项目讨论，并在论坛上和项目团队进行了交流，她也认同这个“儿童福利主任”的确是一种细致的、经过更多思考的创新工作方法。“这个模式，实际上回应了村级双向沟通的需求：将国家的政策资源传递给当地切实有需要的人，再搜集当地的需求反映给政府部门。”她认为，“毕竟目前基层地区的需求是真实存在的，而解决这个问题需要人，而且这注定是个清苦的差事，由国家层面来大力支持做这个项目是再好不过的。”

   更令人鼓舞的是，由于获得了各方的高度评价，联合国儿基会已经开始计划将这一模式在世界范围内进行推广。

   3.如何让“赤脚者”有鞋穿？

   获得了突破性的成绩和如此大的肯定，相信无论是局外人，或是项目发起中的任何一方，都希望“儿童福利主任”并不是仅靠政府扯两句口号、媒体给几篇宣传、国际授予个光环、下面凭一腔热情的短命工程。

   显然，项目设计团队从筹划之处就努力用各种技术手段保证项目的可操作度。除了定期对“儿童福利主任”进行培训之外，项目组还通过资源链接的方式资助每个试点村，建设专门供儿童活动的“儿童之家”，在其中配备供儿童进行体育活动的器具和学习用具。

   一来，在这些物质贫乏的地区，儿童有了专门的活动场所和活动器具；二来，“儿童之家”也成了孩子们的求助中心和临时庇护所；如有能力的话，这里也可以作为培训基地，对社区内的家长和儿童开展内容丰富的培训，让家长逐步重视家庭教育和儿童成长之间的关系，也让孩子们获得自我保护的知识和参与自身事务的能力。

   而对于“儿童福利主任”本身，联合国儿童基金会目前为每人提供的补贴为每月800元，已经接近于这些地区副村长的工资水平。在补贴之外，这份工作给许多“儿童福利主任”带来的是此前从未享受到的荣誉感。由于为儿童争取各种福利服务，以及与孩子家庭的互动，他们成为了村里备受依赖和尊重的人物，前面提到的李正传仅有初中文化，却因为这份信赖被当地村民选为了乡镇人大代表。

   此外，县级项目办公室对于村级儿童福利主任实行工作日志、随访日志、组织儿童活动的检查，评估他们的工作成效。而民政部、联合国儿童基金会和专家团队每年也都会到现场对当地的儿童福利服务开展指导和督导工作，协调当地儿童福利主任无法解决的问题，并同时审查资金使用的情况。

   至此，这些“赤脚主任”们貌似已经能安心地把脚伸进这双为他们定制的鞋里，但这双鞋是否合脚，他们是否能一直穿下去，恐怕还未能有定数。

   民政部社会福利和慈善促进司副司长徐建中的工作内容就是主管儿童福利工作，他也对此忧虑进行了表态，他说：“常态化是这个项目的终极目标，我们马上要启动第二批试点工作，把这个项目放到46个适度普惠型儿童福利制度试点县市区进行推广，之后争取让它在全国开花。”

   有此决心固然是好事，但是在专家学者和儿童福利领域第一线的工作者看来，如何把“福利儿童主任”纳入村级工作的基本框架内，让此模式成为一种常有制度——如参照村委会将妇女主任视为固定配置的做法——才是该项目获得长久持续性的关键。

   为此，南开大学社会工作与社会政策系副教授黄晓燕也回答了《公益时报》的提问，她说：“目前在试点阶段的确还没有看到这方面的尝试，但是我们的确有考虑未来在县或乡一级设立专职的福利员，而现在的这些‘儿童福利主任’肯定是届时这一岗位的优先人选。”

   “国际计划”中国区项目支持总监张红漫表示，从长期的角度来看，政府可以考虑整个接手这个项目，提供资金和人员方面的帮助，又或者以购买公共服务的方式支持这一模式。张媛媛则认为，和“美丽中国”一样，“儿童福利主任”模式也是用“最好的人去解决农村地区的综合问题，并不是一味地强调资金和硬件建设”，但她同时也说：“‘儿童福利主任’还是个介于志愿者和政府工作人员之间的模糊设计，如果想要这个模式在更大范围、更长时间内持续发展，相应的制度设计、身份明确和必要的人员自身发展设计还是不可避免需要涉及的。这样才能让该模式得到广泛的有效复制。”

   “我们不能靠一般的政策和简单的号召来落实对儿童的特殊关爱……我觉得，专业化是非常重要的。但是，如何更进一步地专业化？在中国，如何尽快地采用自己的办法，如何用我们的经验创新出一条制度来，我觉得，其实这是一个挑战，这需要智慧型的设计。”这是北京师范大学中国公益研究院院长王振耀当天最语重心长地说的一句话。

   公益时报记者 高文兴

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